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固废跨省域转移,执法应注意哪些点?

《固废法》第二十二条第一款规定跨省域转移固体废物贮存、处置的,应由移出地省级生态环境部门商接受地省级生态环境部门后作出批准决定,未经批准的,不得转移。该条第二款规定跨省域转移固体废物利用的,报移出地省级生态环境部门备案,移出地通报接受地省级生态环境部门。

  违反上述规定,执法部门可依据第一百零二条第一款第五项或第六项及第二款作出处罚。但在实践中,仍存在不少执法争议,笔者认为以下几个问题应予注意。

  针对固废跨省域转移未批准或未报备的行为,行政处罚不存在级别管辖

  批准或备案执行地域管辖。固体废物非法跨省域转移多发现在接受地,接受地生态环境部门显然具有相应的监督管理职责。仅就固体废物跨省域转移审批或备案而言,应当由产生单位向移出地省级生态环境部门提出申请或报备案,如出现未经批准或未报备案,违法行为发生在移出地,根据《行政处罚法》第二十二条行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖,移出地生态环境部门具有处罚权,接受地没有处罚权。

  但除未经批准或未报备案的程序性违法外,在接受地又发生污染环境的行为,接受地生态环境部门此时具备相应处罚权。

  行政处罚不存在级别管辖。根据法律,接受申请或备案的行政机关为省级生态环境部门,市县级无权作出批准或予以备案(权限下放的除外)。

  但根据《固废法》第一百零二条第一条规定作出行政处罚的机关是生态环境主管部门,并未限定级别。因此,市、县级生态环境部门虽然没有批准权和备案权,但对固体废物跨省域转移未经批准或未报备案的行为,享有行政处罚权。

  当接受地倾倒、遗撒等行为涉嫌犯罪时,原则上不再行政处罚

  除单一未经批准或未报备案的违法行为外,跨省域转移固体废物可能伴随倾倒、遗撒等其他多种违法行为。此时,应当由接受地生态环境部门对倾倒、遗撒等其他违法行为实施行政处罚,同时向移出地生态环境部门移送涉嫌未经批准或未报备案的证据或线索,由移出地生态环境部门作出处理。

  当接受地倾倒、遗撒等违法行为严重到涉嫌污染环境犯罪时,按照刑事优先的原则,应当移送司法机关处理,原则上不再给予行政处罚。违法行为将被吸收在刑事判决中,通过刑罚和判处罚金的方式予以体现。

  当然,检察机关还可以提起刑事附带民事诉讼,或环保公益组织提起环境民事公益诉讼。只有当公安机关决定不立案或者撤销案件,人民检察院作出不起诉决定,人民法院作出无罪判决时间,才可继续启动行政处罚程序。检察机关或审判机关认为移出地生态环境部门需要加强监管时,也可以依法发出检察建议或司法建议。

  非法跨省域转移固体废物通常由产生单位、运输单位、处置(贮存、利用)单位等共同实施,不同责任主体根据违法行为的不同,承担的法律责任不尽相同。

  责任主体行动目标一致。仅跨省域转移未经批准或未报备案,由产生单位承担法定主体责任,行政处罚对象应当是产生单位。生态环境部门可以对运输单位、处置(利用)单位可以提出管理上要求,但上述主体尚不构成违法。

  跨省域后实施倾倒或其他污染环境违法行为的,如有产生单位指使、主导并主要受益,则由产生单位单独接受行政处罚;如因利益驱使多方合谋、共同受益,应共同接受处罚,共同承担生态环境损害赔偿的连带责任。

  跨省域直接目的即为倾倒的,一般不再追究跨省域转移未经批准或未报备案的法律责任,责任主体自始至终未准备跨省域贮存、处置、利用固体废物。因跨省域倾倒固体废物的手段相对隐蔽,后果相对严重,往往难以被及时发现,在行政处罚自由裁量时,应将跨省域倾倒的情节作为从重情节予以考量。

  责任主体行动目标不一致。产生单位准备跨省域处置或利用固体废物,但因过失或疏于大意未经批准或未报备案,运输单位在运输出省域后沿途丢弃或倾倒的,则应追究运输单位丢弃、倾倒行为的责任,产生单位承担连带责任;同时追究产生单位跨省域转移未经批准或未报备案的责任。此时,产生单位和运输单位承担不同的责任。

  如产生单位已尽合理审查和运输义务,将固体废物送达至规范的处置点或利用点。处置单位或利用单位再行非法处置或利用或倾倒的,此时处置单位或利用单位应当独立承担法律责任。

  对固废跨省域未备案的处罚,要留足事后备案的合理期限

  《固废法》第二十二条第二款规定,固体废物跨省域利用应当向省级生态环境部门备案(之前法律无此规定)。行政备案通常包括事前备案和事后备案,此种备案属于事前备案或事后备案,该法条未予明确。该条第一款固体废物跨省域贮存或处置时明确规定未经批准,不得转移,但第二款固体废物跨省域利用时未规定未报备案,不得转移。仅从法律文意理解,法律并不排斥事后备案。

  从降低环境风险角度,事前备案确实较为稳妥,但目前事前备案难以找到有力的证明或证据。此外,即便可以事后备案,也需要在合理的期限内,比如15个工作日,法律无此规定。

  因此,应尽快出台相应的操作细则,弥补法律上的空白。就目前而言,从管理角度可以要求产生单位在事前备案,但真要作出具体行政处罚,应当慎重。笔者认为,对固体废物跨省域利用未备案的处罚,要留足事后备案的合理期限。

来源:中国环境报


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